浅议人民政协协商民主的规范化、程序化建设

作者：童道雄

中共十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”这一论述不仅指出了协商民主的重要性也指出了协商民主制度化的发展方向，对于加强和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、推进社会主义民主的发展具有重要的指导意义，同时也给我们提出了一个如何在政协工作实践中推进协商民主的规范化、程序化建设的新课题。

一、协商民主的规范化

1. 要规范协商主体的权利义务。协商民主的最大特点就是协商的各方民主协商，平等议事。协商民主规范化的首要问题就是如何真正实现“平等协商”。无论在形式方面或实质方面，协商参与者的权利是平等的，没有平等地位就不是协商，至多是征求意见或通报情况。如果在协商实践中，参与协商的各方地位不平等，必将影响到协商作用的发挥。因此，推进协商民主，不仅要保证民主党派在宪法和法律规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等，也需要保证各阶层、各利益群体在协商中的平等地位，以及明确规定协商主体在协商过程中的权利义务，这样才能保证协商民主有效的进行。

2. 规范协商的对象。协商的对象包括谁与谁协商？协商的对象有哪些？目前的实践中有执政党与参政党的协商和党委、政府在政协的协商，除此之外，十八大提出的“对口协商”的对象有哪些？基层协商的对象是谁等都需要规范。当前特别需要明确三个问题，一是各民主党派是目前政治协商的主要对象，要加强执政党同民主党派的政治协商，党际间的政治协商应是协商民主的主要方式。因此，一方面执政党要将重大的决定、重要的改革措施、重大的人事安排主动与民主党派协商，另一方面民主党派也要提高协商的能力，提出高质量的协商意见。二是人民政协是目前协商民主的最主要渠道。要充分发挥人民政协“团结、民主”的作用，最大限度地在政协中扩大协商的对象范围，最大限度地吸纳社会中不同阶层、不同利益群体的人士进入政协，根据时代的进步、社会结构的变化增加政协的界别设置（如各类新阶层人士、法律界等），使社会各阶层、各利益群体，特别是弱势群体在政协中有自己的代表，使政协的民主协商能最大限度的包容和反映社会不同阶层和不同利益群体的意见和要求，使政协真正成为我国政治生活中各阶层和各利益群体反映诉求、表达诉求和实现诉愿的最主要机构和场所。三是对口协商、基层协商的对象。应进一步拓展对口协商和基层各界代表人士广泛参与政治生活的途径和渠道，真正使协商民主成为与通过选举、投票表决行使权利相互补充、体现我国广泛人民民主的又一种重要形式。

3. 规定协商的效力。协商民主是政党、公民、各阶层、各社会团体等组织进行的、广泛的公共讨论和协商的过程，最大特点是要吸纳各种不同的意见、不同的观点、不同的利益诉求，在协商中使各方了解彼此的立场、观点，并在追求公共利益的前提下，寻求并达成各方可以共同接受的方案。一般情况下，执政党提出的协商议题在原则上都能达成一致，但不排除在一些具体问题上有不同意见和要求。这些不同的意见和要求如何在决策中得到体现？或协商议题在协商不能达成一致意见的情况下，能否进入决策程序？等等，都是规范协商民主需要解决的问题。而协商一旦形成协商的结果，即协商一致形成的意见、方案、措施、决定等，就如1949年通过的《共同纲领》一样，就应对协商的各方有法律的效力和约束力，这样才能保证执政党和政府的决策在民主协商过程中真正能最大限度的吸纳各种意见，反映各种要求，达到民主协商的目的，增强民主协商的实效性，避免协商流于形式。

二、协商民主的程序化

1. 协商议题的提出和确定。协商民主是以公共利益为导向，以平等理性讨论为途径，求得共识，从而做出科学的决策。在实践中，对于协商议题的提出，一般是党委、政府先有倾向性或实质性意见，即协商议题的提出一般是由党委或政府提出和确定的。但从协商民主的发展看，是否可以规定参与协商的民主党派、政协或其他单位也可以主动提出协商的议题，比如民主党派的重大提案、建议或政协的重要提案和建议都可以是协商的议题？由此将有助于使协商的议题更广泛，更能反映社会各界的利益诉求。

2. 协商的时间确定和规范。十八大已明确提出“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中”，因此，协商的时间可分为决策前和决策中。目前要解决的是无论决策前还是决策中的协商，都应给予协商参与者充分的准备时间，应改变目前今天提出协商议题、明天就让你发表意见的做法。应明确规定要在协商前若干天通知参加协商者，并提供相关的资料，让他们有充足的时间调查研究和讨论，从而提高协商的质量。其具体的程序应包括：一是协商的准备程序。包括协商的时间、内容以及相关材料的送达程序等等，应当有明确的规定和要求；二是协商过程中的意见表达程序。协商应当是名正言顺，而不能仅仅只是通报情况，应当让协商参加者充分发表意见和看法，包括接受协商参加者的询问甚至质询。发言也应当有明确的规则，尤其是时间上有明确的限制，这可以参照相关的议事规则，以保证所有参加协商的人都有平等的表达意见的机会等等。

3. 协商结果的公开程序。协商不是为了追求形式，而是为了达到协商的目的，因此应当在规定的时间内，向协商参与者告知协商的结果。党委、政府应建立重大决策协商信息公示制度，把协商过程、协商结果置于人民群众的监督之下，推动协商成果的落实和转化；同时，建立和完善协商成果的采纳和反馈机制。协商参与者对结果有疑问或者不满意的，也可以通过既定的程序提出意见和看法，对这些意见和看法同样应当有明确的反馈机制，对党委、政府等违反协商程序造成重大过失的，要进行必要的追究。要将遵守协商程序的情况作为组织部门考核领导干部政治水平、民主作风的一项重要内容，从制度上、程序上避免政治协商“不说白不说，说了也白说”，保证协商是“说了不白说”。（市委会向市政协理论研究会递交的年会论文  执笔：童道雄）