完善制度，形成合力，着力解决社区矫正工作中存在的困难和问题

作者：民革萍乡市委

社区矫正工作是指将管制、缓刑、监外执行、假释、剥夺政治权利等五种轻微犯罪人员置于社区内，由专门国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促使其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。作为我国刑罚执行理念的一次重大变革,社区矫正所体现的发动社会力量来矫正改造罪犯的特点及在矫正过程中蕴涵的人文精神使其成为我国刑罚执行工作的一大亮点。

2005年6月，我省率先在萍乡市安源区青山镇开展了社区矫正试点工作， 5年来，安源区通过创建紧密配合、统一协调的工作网络；搞好制度和人员两项保障；实施严管、普管、宽管三级管理；创新接受矫正程序化、公议劳动基地化、学习教育各案化、矫正改造人性化四种模式在；落实接受报到、思想汇报、谈心教育、公益劳动、评估考核五项措施，社区矫正工作已经取得了一定的成效，初步得到了社会各界的认可，全镇17名矫正对象，已有12名解除了矫正期限，且无一人重新违法犯罪。

社区矫正在国外的刑事司法实践中，它已经被广泛应用，但在中国还是一个新名词。目前普遍存在相关法律不完善、执法主体资格不符等制度壁垒，以及一些亟待解决的困难和问题，主要体现五方面：

1、执法主体模糊。根据《刑法》、《刑事诉讼法》的规定，管制、缓刑、监外执行、假释、剥夺政治权利均是由公安机关负责监管，但根据2009年9月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》规定，社区矫正采取的是司法行政机关牵头组织，法院、检察、公安等有关部门协调配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与的工作机制，也就是说，基层司法所担当了社区矫正的主力，但目前基层司法所刑罚执法主体资格不够完备，对矫正对象有时想管也管不了，造成了非监禁服刑人员“两不管”的“真空状况”。

2、社会认知度不高。社区矫正的本质是非监禁的刑罚执行活动，这是社区矫正的基础。但目前，社区矫正的舆论氛围不浓，社会知之甚少，许多群众对社区矫正了解不深，致使在实践中社区矫正“刑罚执行”的性质被有意无意地淡化，偏离了法律的轨道，矫正只能做到基本的“控制”，而无法实现较高水平的“教育”和“矫正”。产生这种现象的原因是多方面的，一是在矫正工作的对外宣传中强调其人性化的一面较多，强调刑罚执行的严肃性的一面较少，使不了解社区矫正工作的民众产生了误解。二是矫正工作开展前，缓刑、假释罪犯在由公安机关监管时确实比较松散，在重新规范的过程中不可避免地遇到阻碍。三是部分社区服刑人员具有抗拒改造的心理因素，部分社区服刑人员有令不行、有禁不止，而司法行政部门也缺乏强有力的处罚手段，造成了社区矫正工作的困境。

3、矫正队伍难以适应。社区矫正工作日常管理由乡镇、街道司法所承担，但整体力量依然薄弱。以萍乡市为例，全市54个基层司法所所均达到4.18人，居全省最高，但仍有相当部分司法所干部感到自身的法律知识、专业水平和实际操作能力难以适应社区矫工作的需要。同时，社区矫正要求专群结合，既要有专门机关和人员，还需要一大批基层村组、社区干部和志愿者帮助开展工作，目前他们对社区矫正工作也普遍感到比较陌生，虽然上级编制部门下达了政法专项编制49个，所均仅0.9个，但也迟迟不能到位。在现有224名司法所干部中，具有公务员身份的仅30余人，其余为乡镇政府下属事业单位干部。基层司法所有警务，无警员，刑罚执行主体资格有悖公正执法的要求，使得社区矫正工作处于被动尴尬的局面。

4、工作经费保障不足。社区矫正是与监禁相对应的刑罚执行方式，原则上工作经费应由国家财政予以保障， “两院两部”和省“两办”也有文件，要求各级财政要保障社区矫正必要的工作经费，但对每个社区矫正对象所需的具体工作经费，没有明确的保障内容、保障标准和保障时间要求，导致财政部门在实际操作中比较困难，经费难以及时到位，据了解，当前社区矫正的经费均未列入同级财政预算，社区矫正主要依靠政府临时性拨款和司法行政机关工作经费的自行调剂，在基层乡镇、街道财力普遍脆弱的情况下，基层乡镇无力保障社区矫正所需的工作经费，严重制约了社区矫正工作的开展。

5、相关部门配合不够、合力不强。虽然试行社区矫正工作领导小组有多个职能部门为成员单位，但在具体实践中司法部门唱“独角戏”的问题仍较突出，如在法律文书、相关资料的送达方面，在对矫正对象异地管理方面，都还存在许多不协调的地方，也间接导致了脱管、漏管现象的发生。

6、解决疑难问题办法不多。一是社区矫正帮扶基地缺乏。帮助矫正对象做好就业安置工作，解决他们的生活问题是社区矫正的重要途径，但目前司法行政部门基层帮扶基地缺乏，社区矫正对象就业帮扶只局限在一般性号召和引导，难以进入实际操作层面。二是社区矫正对象为艾滋病患者、精神病患者和职务犯罪人员的管理难度大。如萍乡市2010年8月以来，回归社会的52名老病残犯人中，艾滋病患者有12名，占20%以上。对于前面两种人员，基层司法所和社区干部普遍怀有一种恐惧害怕心理，给矫正工作带来一定难度，对于职务犯罪人员而言，由于他们身份的特殊性，矫正工作存在说不过、理不赢、教育措施跟不上的情况。

从今年开始，我省将在各乡镇、街道全面铺开社区矫正工作，但如果上述六方面的问题得不到解决，要全面铺开难度很大，对此，提出以下五点建议：

1、完善制度，着力解决社区矫正执法主体人员资格不符问题。社区矫正工作的主体首先是执法人员，执法主体人员资格不符是社区矫工作中带有普遍性的问题，从我省的情况看，建议分两步走，第一步，参照四川省开展社区矫正工作的做法，从监狱、劳教机关选派干警以挂职的形式，分配到各县（区）司法局，作为执法主体帮助基层司法所开展社区矫正工作。要从根本上解决问题，就需参照江苏、浙江、天津等地的做法，将基层司法所承担社区矫正工作的人员纳入人民警察队伍，采取招录、培训、授警衔等方式，解决基层司法所刑罚执行主体资格不符的问题。

2、齐抓共管，着力解决社区矫正依仗司法部门唱“独角戏”问题。社区矫正领导小组成员单位，尤其是公检法司各部门要“两院两部”《意见》和《江西省试行社区矫正工作的实施意见》的要求，切实履行各自职责，避免司法部门唱“独角戏”现象的发生。公安干警应配合司法行政部门对矫正对象进行教育监督和考察，对不服社区管理的矫正对象，及时依法进行处罚；法院在判处非监禁刑工作中，应在征求社区矫正组织对罪犯的社区矫正环境评估意见后作出非监禁刑量刑的裁定，以避免不适合判处非监禁刑的犯罪成为矫正对象，增加社区矫正压力和风险，并及时做好相关司法文书接送工作；检察院应加强法律监督工作，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法公正进行。
　　3、理顺体制，着力解决社区矫正队伍不适应问题。社区矫正是一种刑罚执行活动，是一项极其严肃的工作。随着社区矫正工作的规范化、科学化，对矫正工作的具体要求越来越多，越来越高，要做好矫正工作，必须配齐配强矫正工作人员。一是尽快增加基层司法所人员编制。建议参照解决公安机关力量不足问题的做法，由省委、省政府拿出1650个编制，为全省每个基层司法所增加一个专职矫正人员编制，以解决临时工管罪犯的做法。二是尽快理顺基层司法所垂直管理体制，实行县（区）司法局管理为主，乡镇管理为辅的双重管理体制，确保人员的相对稳定。三是做好基层司法所政法专项编制的分配及人员招录工作，防止司法行政机关政法专项编制被占用、悬空等现象发生。四是做好社区矫正公益性岗位的招录工作，可以从退居二线的领导干部中，聘请一批社区矫正志愿者，建立专群结合的社区矫正工作队伍和志愿者队伍。五是大力加强社区矫正工作队伍的培训教育，提升社区矫正工作人员的能力和素质。

4、多措并举，着力解决社区矫正经费保障不足问题。《江西省试行社区矫正工作实施意见》明确要求：要建立社区矫正经费全额保障制度，将社区矫正工作人员经费、行政运行经费、办案业务经费、业务装备经费等纳入财政年度预算，并随着财力的增长、社区矫正工作任务的增加而逐步提高。建议由省司法、财政等部门组织牵头，尽快出台开展社区矫正工作经费保障指导性标准，确保社区矫正工作的开展。同时，采取多措并举，如争取在中央政法经费转移支付补助中列支部分资金、接受社会捐赠等办法，缓解社区矫正经费短缺的困难。
　　5、加强宣传，着力解决社区矫正社会认知度不高的问题。利用各种新闻媒体，宣传中央关于社区矫正工作的决策部署，社区矫正工作的重要性、必要性，以及社区矫正在维护社会和谐稳定、完善刑罚执行制度等方面的积极作用，尤其要通过具体的矫正案例，注重宣传宣传社区矫正工作中的好做法、好经验、好典型，从思想观念上消除群众对这一刑罚执行活动的顾虑，提高群众对社区矫正工作的知晓率、认同度，引导社会各层面了解和支持社区矫正工作，为开展社区矫正工作创造良好的社会环境和氛围。

总之，虽然社区矫正工作刚刚起步，还存在许多这样或那样的困难和问题，但我们坚信，作为我国社会管理的一项创新，随着改革的日趋深入，社区矫正繁荣各项制度和措施将进一步完善和成熟，社区矫正在构建社会主义和谐社会的进程中将发挥更大的作用。（此文被省政协十届四次会议列为大会口头发言材料）